Implicaciones normativas del Código del buen gobierno del Gobierno, en el protocolo universitario

El Código de Buen Gobierno. Implicaciones normativas

Cuarto Encuentro de Responsables de Protocolo y Relaciones Institucionales de Universidad

I. Descripción y valoración del Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado (Código de Buen Gobierno).

El pasado día 7 de marzo se publicaba en el Boletín Oficial del Estado la Orden APU/516/2005, de 3 de marzo, fruto del Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros de 18 de febrero de 2005, a propuesta del Sr. Ministro de Administraciones Públicas, por la que se aprueba el llamado Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los Altos cargos de la Administración General del Estado.

Esta Orden se compone de:

1. Una exposición de motivos general, aunque no recibe ese nombre, que, precisamente, recoge los términos del acuerdo del Consejo de Ministros;

2. de un Anexo con los contenidos normativos del Código de Buen Gobierno en términos de principios básicos, éticos y de conducta sucesivamente; y,

3. de una mención indeterminada y genérica acerca de los procedimientos, actuaciones y medidas a adoptar en todo caso por el Gobierno en el supuesto de incumplimiento del Código por las autoridades sujetas al mismo.

En el Acuerdo por el que se aprueba el Código de Buen Gobierno se encuentran, como es preceptivo por otra parte, las razones que impulsaron al Gobierno de España a aprobar la citada orden, así como su alcance y sentido. El argumento central que inspira la decisión de aprobar esta norma se asienta sobre una pretensión polémica: juridificar expresamente lo que hasta ahora se situaba en buena medida en el terreno de la ética o implícitamente en normas jurídicas, incluida la Constitución de 1978, con el fin en todo caso de reforzar o complementar las exigencias de actuación de, y leo textualmente, "los miembros del Gobierno, de los Secretarios de Estado y del resto de los altos cargos de la Administración General del Estado y de las entidades del sector público estatal, de derecho público o privado, vinculadas o dependientes de aquella". De cualquier manera, añade el punto segundo del Acuerdo, tendrán la consideración de alto cargo los que la tengan a los efectos de la normativa sobre incompatibilidades".

Por tanto, el Código de Buen Gobierno pretende que las autoridades y los altos cargos referidos cumplan, además de con las obligaciones derivadas del cargo o de la función previstas en las leyes (para los miembros del gobierno, muy especialmente con lo previsto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno), con los "principios éticos y de conducta que hasta ahora no han sido plasmados expresamente en las normas (jurídicas), aunque sí se inducían de ellas y que conforman un código de buen gobierno".

El carácter polémico o discutible de este Código de Buen Gobierno deriva, a nuestro juicio, de las siguientes consideraciones:

Puede dudarse, de un lado, acerca de la conveniencia, oportunidad y sobre todo de la necesidad de crear una norma jurídica particular para obligar a lo que va de suyo, como el mismo Gobierno reconoce, de acuerdo con el Derecho que deriva de la Constitución en un país democrático como el nuestro. Así:

- Un elemental principio de economía normativa desaconsejaría promulgar nuevas normas, como la que es objeto de este estudio, que no hacen otra cosa que reiterar mandatos o prescripciones evidentes, implícitas y algunas explícitas, bien de acuerdo con la ética pública democrática, bien de acuerdo con el constitucionalismo y las normas jurídicas propias de un Estado de Derecho (por ejemplo, el principio que exige el respeto a los derechos humanos o a la igualdad de género).

El hecho de que en la idea original del Gobierno, el Código de Buen Gobierno pretendiera tramitarse como Ley o, al menos, como Decreto-Ley, y que haya sido al final promulgado como Orden, puede responder a esta consideración que hubiera convertido en excesiva las vías normativas pensadas inicialmente. Si se trata sólo de recordar o de enfatizar lo que ya existe normativamente hablando, bien en el Derecho bien en la ética democrática, mejor hacerlo mediante una norma de rango inferior. Otra cosa hubiera sido que, junto al Código de Buen Gobierno , se hubiera incluido, como se sugirió en los primeros borradores, una modificación y un endurecimiento del actual Régimen de incompatibilidades de los altos cargos de la Administración o el establecimiento de requisitos previos para su nombramiento, cuestiones de las que esta Orden no se ocupa.

- Además, la formulación jurídica de este Código puede trasladar el mensaje, sin duda sin desearlo, de que hasta su entrada en vigor el pasado 7 de marzo, el comportamiento de los miembros del Gobierno y de los altos cargos en general no ha estado presidido por las virtudes y exigencias de conducta que la norma quiere impulsar, lo que sin duda no sería razonable, al menos en general, y sería un mensaje negativo para conformar la memoria histórica colectiva de nuestro país a partir de la constitución de 1978.

- Tampoco se ve con claridad la eficacia sancionadora de la norma. Primero, porque se limita a manifestar la intención del Consejo de Ministros de "adoptar las medidas oportunas" para el caso de incumplimiento, sin indicar cuáles serían estas medidas. Segundo, porque seguramente las exigencias que derivan del Código de Buen Gobierno , o son sancionables a través del Derecho Administrativo o del Derecho Penal, por tratarse de normas recogidas también y con anterioridad en estos ámbitos del Derecho, o sólo cabría el reproche moral o el político (el cese, por ejemplo), en cuyos casos esta Orden es innecesaria por tratarse de respuestas que se sitúan o en el terreno de la opinión pública y del juego democrático, o en el de la discrecionalidad de las autoridades superiores, respectivamente.

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